04/01/2018
admin

ASSA 2018: O emeryturach w Mieście braterskiej miłości

Pomimo zamkniętych lotnisk, pokrytych lodem autostrad i arktycznych mrozów nie mogło nas zabraknąć na ASSA 2018. W zaśnieżonej Filadelfii o znaczeniu narzędzi fiskalnych przy reformowaniu system emerytalnego opowiedziała Oliwia. W telegraficzny skrócie: ta sama zmiana systemowa może być korzystna dobrobytowo lub nie, w zależności od tego, czy w okresie reformy dziurę w ZUS zasypiemy za pomocą podatku na pracę, konsumpcję czy odsetki od oszczędnosci. Podobnie w odniesieniu do poparcia politycznego: ta sama reforma może je mieć lub cierpieć na jego brak w zależności od tego, jaki narzędzie fiskalne wybierzemy, by sfinansować towarzyszący jej deficyt.

Po co system emerytalny reformować? Spadająca dzietność i wydłużające się dalsze trwanie życia prowadza do destabilizacji systemów emerytalnych i wzrostu presji fiskalnej. Problem potęguję wchodzenie w wiek emerytalny kohort urodzonych w czasie tzw. baby boom. Wiele państw oferujących świadczenia emerytalne ciągle operuje w oparciu o repartycyjny system zdefiniowanego świadczenia. System w tej formie (niemal) nie wiąże wysokości świadczenia ani z historią aktywności zawodowej, ani z dalszym trwaniem życia potencjalnego emeryta. Rosnąca długowieczność prowadzi do deficytu. Obowiązek finansowania świadczeń jest przetransferowany na kolejne pokolenie. W obliczu spadającej dzietności prowadzi to do wzrostu realnego opodatkowania pracy.

Dlaczego potrzebujemy zmian systemowych? Stabilność fiskalna może być osiągnięta poprzez zmiany parametryczne. Np. ograniczenie wysokości świadczeń, wzrost wysokości składki emerytalnej czy wreszcie emerytalnych podniesienie wieku emerytalnego. Wadą takich rozwiązań jest ich jednorazowość. Czyniąc system emerytalny wypłacalnym w świetle dzisiejszej struktury demograficznej, dalecy jesteśmy od zapewnienia jego stabilności w długim okresie. Lepszym narzędziem są reformy systemowe pozwalające na dynamiczne dostosowania wysokości wypłat do długości trwania życia oraz uodpornienie na spadającą dzietność. Systemem łączący te pożądane cechy jest (częściowo) kapitałowy system zdefiniowanej składki, który od lat 90-tych był rekomendowany przez środowisko naukowe i chętnie implementowany przez decydentów politycznych.

Czemu zajmować się domknięciami fiskalnymi? Nie zmieniając systemu emerytalnego, musimy zmierzyć się z permanentnym deficytem i znaleźć sposób na zbilansowanie finansów publicznych. Reforma systemu emerytalnego również nie jest neutralna dla finansów publicznych. W długim okresie pozwala pozbyć się brzemienia tykającej bomby demograficznej. W krótkim okresie trzeba jednak jednocześnie zatroszczyć się o emerytury ze starego portfela, jak i zacząć realnie oszczędzać na przyszłe świadczenia obecnie pracujących. Prowadzi to do deficytu w budżecie państwa. Sposób finansowania może wpływać na redystrybucje dochodu wewnątrz i pomiędzy kohortami. Oba czynniki wpływają na dobrobyt!

Na co wpływa reforma emerytalna? Wprowadzenie (częściowo) kapitałowego systemu zdefiniowanej składki prowadzi do wzrostu efektywności i spadku zabezpieczenia w ramach systemu emerytalnego. Reforma zmniejsza efektywne opodatkowanie pracy. Powiązanie wysokość świadczenia bezpośrednio z wysokością zgromadzonych składek sprawia, że składki emerytalne nie są już podatkiem. Stają się bliskim substytutem prywatnych oszczędności. System emerytalny o zdefiniowanym świadczeniu wypłaca równe świadczenia, niezależnie od historii zawodowej. Dostarcza nieobecnego na rynku zabezpieczenia przed okresowymi spadkami dochodów. Ubezpieczenie znika w systemie zdefiniowanej składki. Wariancji dochodów w cyklu życia rośnie.

Co do tego ma sposób finansowania deficytu? System podatkowy może (częściowo) przejąć redystrybucyjną rolę systemu emerytalnego. Finansując reformę progresywnym opodatkowaniem pracy, koncentrujemy koszty na grupie dobrze zarabiających. Zanik zabezpieczenia wpisanego w bazowy system emerytalny jest mniej bolesny. Domknięcie fiskalne może również potęgować wzrost efektywności. Na skutek reformy podaż pracy rośnie. Z dwóch powodów. Po pierwsze efektywne opodatkowanie pracy spada. Po drugie zanik ubezpieczenia składnia do oszczędzania na gorsze czasy. Kapitał w takiej gospodarce jest bardziej potrzebny (efektywny) ceteris paribus. Jeżeli zdecydujemy się na pokrycie kosztów deficytu emerytalnego opodatkowaniem kapitału ulga fiskalna, do której prowadzi reform w długim okresie, przełoży się na spadek tego podatku. W efekcie kapitał wzrośnie, a za nim efektywność i wynagrodzenie pracy.

Co zrobić by skutecznie implementować dobre reformy? Bez względu na to jak korzystna dana reforma jest w przyszłości o jej wprowadzeniu decydują korzyści kohort które, żyją tu i teraz. W przypadku zmiany systemu emerytalnego kohorty przejściowe muszą pokryć podwójne koszty świadczeń swoich i swoich rodziców. Niższe opodatkowanie w przyszłości nie stanowi dla niej dużej wartości. Jeżeli zapytamy ich, czy poprą wprowadzenie (dobrej) reformy to dla większości sposobów finansowania się nie zgodzą. Jest jednak sposób by ich przekonać. Pozwalając na wzrost długu w okresie przejściowym, przesuwamy część kosztów na przyszłe pokolenia. Finansowanie reformy krótkokresowym deficytem możemy zaskarbić sobie poparcie obywateli.

Nasze badanie pokazuje, że strona fiskalna ma decydujące znaczenia zarówno dla oceny dobrobytowej, jak i skuteczności implementacji reform emerytalnych. Wniosek ten nie pojawiał sie we wcześniejszej literaturze. Kombinacja wzrostu deficytu i opakowania kapitału jest wyjątkowo dobrym sposobem wprowadzenia reformy. Niezależnie od sposobu finansowania deficytu w scenariuszu bazowym, z system zdefiniowanego świadczenia, taka mieszanka gwarantuje nam zarówno wzrost dobrobytu, jak i poparcie polityczne.