Ile płacić urzędnikom?

Ile płacić urzędnikom?

Dość dużym zainteresowaniem cieszy się ostatnio temat wynagrodzenia (niektórych) pracowników (niektórych instytucji) sektora publicznego. Nawet przy dużej dozie dobrej woli, trudno mnie posądzać w tej sprawie o bezstronność i akademicki obiektywizm. Nie zmienia to jednak faktu, że gdy zająć się tematem szerzej, ekonomia daje szereg ciekawych obserwacji, które w najświeższej debacie na ten temat nie wybrzmiały. Tak się bowiem składa, że wynagrodzenia w sektorze publicznym budzą zainteresowanie także u pracujących w tymże sektorze naukowców.

Zacznijmy od tego, że wg GUS średnie wynagrodzenie w gospodarce narodowej w sektorze publicznym w Polsce jest o ok 4% niższe niż w sektorze przedsiębiorstw jeśli uwzględnimy premię roczną oraz o ok. 12% niższe, jeśli ją wyłączymy. Premia roczna przeciętnego pracownika sektora publicznego w Polsce stanowi średnio rocznie niemal 10% jego wynagrodzenia, podczas gdy w sektorze prywatnym to niecały 1% wynagrodzenia. Hmmm…

Porównywanie średnich z sektora przedsiębiorstw i publicznego jest całkiem bez sensu, jeśli kwalifikacje pracowników znacząco się różną. Tak się składa, że w sektorze publicznym relatywnie częściej pracownik ma wyższe wykształcenie i relatywnie wyższy staż, niż pracownik w sektorze prywatnym. Te dwa czynniki sugerują, że sektor publiczny powinien płacić więcej niż sektor prywatny. I tak się dzieje. Raport Francisco de Castro, Matteo Salto i Hugo Steinera – nomen omen urzędników Komisji Europejskiej – dokumentuje, że po uwzględnieniu cech pracowników w Polsce pracownicy administracji zarabiają o ok 6.5% więcej niż porównywalni pracownicy sektora prywatnego, tj. nieco lepiej niż średnio w Unii (3.5%). Co więcej, choć wyższe zarobki w sektorze publicznym nie są niczym wyjątkowym, to Polska bardzo wyróżnia się na tle krajów regionu: w Czechach, na Słowacji, Węgrzech, w Łotwie, Estonii, Rumunii i Bułgarii sektor publiczny rzeczywiście płaci mniej, o ok 10% za taką samą pracę.

No właśnie, za taką samą pracę. Otóż ludzie nie pracują w danej pracy, czy w danym sektorze przypadkowo: jak udokumentował Pedro Gomes (Universidad Carlos III de Madrid), popularność zatrudnienia w sektorze publicznym stale rośnie, a wzrosty te są szczególnie silne w okresie recesji, tj. gdy sektor prywatny mniej osób zatrudnia, a więcej osób zwalnia.

Poza cyklem koniunkturalnym są też inne ważne czynniki. Sektor publiczny jest specyficzny w tym sensie, że z mocy prawa niewielu znajdziemy w sektorze prywatnym ratowników medycznych, kontrolerów ruchu lotniczego, sędziów czy prezesów banku centralnego. Nie ma zatem do kogo porównać zarobków pracowników o kompetencjach wymaganych tylko w sektorze publicznym. Jest też specyficzny w tym sensie, że warunki pracy mogą się różnić w sposób rzutujący na wynagrodzenia. Stereotypowo mówi się o większej stabilności zatrudnienia, mniejszej liczbie nadgodzin, niższej presji na wydajność i jej wzrost, większej akceptacji dla pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy, itp. Jeśli te stereotypy znajdują odzwierciedlenie w rzeczywistości, oraz jeśli mają wartość dla pracowników (tj. wpływają na ich ocenę miejsca pracy niezależnie od wynagrodzenia), wynagrodzenia w sektorze publicznym mogą odbiegać przeciętnie od sektora prywatnego z uwagi na te atrybuty. W skrócie mówiąc: jeśli cenię sobie możliwość pracy na część etatu, a pracodawca prywatny takich miejsc pracy nie oferuje, lub oferuje niechętnie (czytaj: za mniejsze pieniądze), mogę zaakceptować niższe wynagrodzenie w sektorze publicznym, bo łącznie z preferowanym wymiarem czasu pracy to niższe wynagrodzenie stanowią optymalny dla mnie wybór. Nie można więc mówić przeciętnie o pełnej porównywalności zatrudnienia w sektorze publicznym i prywatnym: to nie jest taka sama praca.

Te problemy metodologiczne oraz specyfika sektora publicznego w wielu krajach skutkują całą feerią wyników. W krajach bałkańskich, Francji i Hiszpanii, wynagrodzenia w sektorze publicznym rosną tuż przed wyborami – politycy przekupują armię urzędników, by na nich głosowała. W Wielkiej Brytanii i USA wynagrodzenia w sektorze publicznym są zasadniczo niższe niż w sektorze prywatnym, rosną w okresie dobrej koniunktury i spadają w okresie recesji, ale pomimo nominalnych spadków wynagrodzeń, cykliczna zmienność podwyżek pozostaje niższa niż w sektorze prywatnym. W Polsce, w latach 1990-ych, wynagrodzenia w sektorze publicznym przeciętnie odbiegały w dół od sektora prywatnego, już po skorygowaniu o przeciętnie wyższe kwalifikacje. Okazuje się jednak, że różnice w przeciętnych zależą od dynamiki wynagrodzeń dwóch dużych grup zawodowych: pracowników służby zdrowia i edukacji. Podwyżki w tych dwóch bardzo specyficznych przecież sektorach niwelują przeciętne nierówności w płacach pomiędzy sektorami – brak podwyżek je zwiększa. Ta obserwacja nie jest szczególnie pouczająca w dyskusji o wynagrodzeniach urzędników.

Jak zatem ustalać płace urzędników? Czym się kierować oceniając, czy zarabiają za dużo czy za mało? Kilka wskazówek jest całkiem oczywistych. Pierwsze kryterium wiąże się z gospodarnością: płacić najmniej jak można, by wciąż niwelować negatywny dobór pracowników, czyli zjawisko, w którym ludzie zdolni do wysokiej wydajności pracują w sektorze prywatnym, a pozostali w sektorze publicznym. Drugie kryterium wiąże się z optymalizacją retencji pracowników: płacić najmniej jak można, by zachować optymalny korpus zespołów przed odejściem do sektora prywatnego po nabraniu wartościowych dla rynku kompetencji. Jakaś rotacja pracowników jest przecież nieunikniona, część prokuratorów będzie chciała zostać adwokatem albo radcą z przyczyn, których płace nie uregulują, a część urzędników będzie chciała sprawdzić sił w konsultingu nie dla pieniędzy. Chodzi jedynie o to, by instytucje publiczne nie traciły ciągłości kompetencji wyłącznie z powodu zbyt niskich płac, by pielęgniarki masowo nie porzucały pacjentów, bo dopiero praca w supermarkecie pozwoli im utrzymać rodzinę. Trzecie kryterium jest chyba najbardziej intuicyjne, ale jednocześnie najbardziej arbitralne: płacić tyle, by pracownicy nie tracili wewnętrznej motywacji do rozwoju zawodowego.

Jednego możemy być pewni: wynagrodzenia urzędników w Polsce nie spełniają żadnego z tych kryteriów. Nieuzasadnione różnice pomiędzy instytucjami, przestarzałe i nieczęsto modernizowane siatki płac, brak wartościowania stanowisk, brak indywidualnych planów rozwoju zawodowego, brak zarządzania przez cele, miałkość mechanizmów motywacyjnych – to najpewniej niepełna lista grzechów. Prawnik specjalizujący się w technikach legislacyjnych, przechodząc z ministerstwa do ministerstwa, może podnieść zarobki o ok 20%, bez zmieniania zakresu kompetencji. Dyrektor działu analiz w jednej instytucji może zarabiać trzykrotność tego, co w innej instytucji, pomimo braku porównywalnego lub choć odpowiedniego wykształcenia, doświadczenia zawodowego i dorobku. Początkujący analityk może się nauczyć praktyki zawodowej w jednej instytucji, oraz latami przekładać papierki z biurka na biurku w innej. Publikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej historycznych i uśrednionych (!) wynagrodzeń zasadniczych (tj. bez premii) dla kilku stanowisk przez jedną instytucję publiczną niczego w tej kwestii nie zmieni.