Sankcje gospodarcze są jednym z podstawowych narzędzi polityki międzynarodowej. Do końca lat 80. przeważał pogląd, że ich nałożenie powinno powodować pogorszenie sytuacji całego społeczeństwa, bo tylko w ten sposób zmusi się polityków do ugięcia – to sankcje kompleksowe. W 1991 r. embargo nałożone na Irak wywołało kryzys humanitarny, w tym falę głodu. Narodził się wtedy pomysł, by zamiast uderzać w cały naród, za pomocą czarnych list karać tylko decydentów (np. poprzez zakaz wjazdów czy zamrażanie kont bankowych) oraz strategiczne sektory gospodarki – to sankcje ukierunkowane. Co wiemy o skuteczności tych działań?

W 2019 r. profesor nauk politycznych Dursun Peksen (Uniwersytet w Memphis) wyróżnił kilka czynników wpływających na skuteczności sankcji. Po pierwsze, retorsje nałożone jednocześnie przez wiele państw, na dodatek we współpracy z organizacjami międzynarodowymi mają większe szanse na sukces. Dzieje się tak dlatego, bo kraj, który ukarano, ma mniejsze możliwości handlu i jest mu trudno szukać alternatywnych rynków zbytu. Współpraca międzynarodowa zapewnia też większe możliwości monitorowania sytuacji. Po drugie, nałożenie embarga na dotychczasowych sojuszników częściej przynosi oczekiwane efekty, niż gdy tego narzędzia używa się wobec zdeklarowanych adwersarzy – bo z nimi i tak najczęściej niewiele nas łączy. Po trzecie, sankcjami można osiągnąć co najwyżej umiarkowane cele polityczne, w grę nie wchodzi zmiana reżimu politycznego czy osłabienie militarne. Po czwarte, państwa demokratyczne są bardziej pojednawcze wobec zewnętrznych żądań. Rządy autorytarne mają większe możliwości w sterowaniu przyjmowanym kosztem tak, by odium całej sytuacji uderzało w opozycję, mają też większe możliwości indoktrynacji społeczeństwa. Po piąte, im większe szkody dla gospodarki, tym bardziej prawdopodobne jest, że cel ulegnie. I po szóste, skuteczniejsze są rozwiązania wzmacniające opozycję.

Jak na tym tle oceniać sankcje ukierunkowane nałożone na Białoruś? UE (i wiele innych państw demokratycznych) ukarała w ten sposób Alaksandra Łukaszenkę za sfałszowanie wyborów prezydenckich w 2020 r. i stłumienie antyrządowych protestów oraz za sprowokowanie kryzysu migracyjnego. Ale trzeba pamiętać, że to kraj autorytarny, nie mający z Zachodem mocnych więzów gospodarczych: eksport do wszystkich państw UE łącznie to mniej niż połowa eksportu Białorusi do Rosji, a niemal 45 proc. eksportu Białorusi trafia do Unii Euroazjatyckiej. Można dyskutować o tym, czy UE za pomocą sankcji chce osiągnąć ambitne czy skromne cele polityczne, za to z pewnością można stwierdzić, że mieszkańcy Białorusi mają obecnie bardzo utrudniony dostęp do wolnych mediów – i mogą do nich nie docierać obiektywne informacje o własnym rządzie i działaniach partnerów zagranicznych.

Czy obecne sankcje na Białoruś będą efektywne? Wiele badań potwierdza, że sankcje ukierunkowane są mniej skuteczne od kompleksowych . Co więcej, mają one wciąż negatywny wpływ na ogół społeczeństwa (np. w 58 proc. przypadków sankcji ONZ istotnie wzrosła korupcja oraz przestępczość). Na dodatek politykom nakładającym embargo nie opłaca się precyzować żądań, aby – w przypadku przedłużającego się konfliktu – nie stracić autorytetu; w efekcie powstaje problem, jak zliczać częściowe spełnienie postulatów. Retorsje nie są również nadkładane w próżni, bo często towarzyszą im inne narzędzia polityki międzynarodowej, trudno więc efekty jednoznacznie przypisać skuteczności sankcji bądź jego brakowi.

Więc choć sankcje mogą być skuteczną formą dialogu międzynarodowego, to by sensownie oceniać ich skuteczność musielibyśmy z góry znać ich cel. A w przypadku Białorusi mowa raczej o galopadzie celów. Na pocieszenie warto sobie jednak uświadomić, że alternatywami wobec sankcji byłyby interwencja militarna lub co najmniej mediacja. 

GRAPE | Tłoczone z danych dla Dziennika Gazety Prawnej, 26 listopada 2021 r.