Rządy mają wiele narzędzi do walki z kryzysami finansowymi: od polityki monetarnej rozumianej jako zmiany stóp procentowych, przez skup tracących na wartości aktywów aż po nacjonalizację banków. Jakie są ich wady i zalety? Kiedy jedne są skuteczniejsze od innych i jak je najlepiej wprowadzać w życie? Aby odpowiedzieć na te pytania, należy wpierw zebrać dane o tym, w jaki sposób i kiedy rządy interweniowały na rynkach finansowych w przeszłości. Andrew Metrick i Paul Schmelzing (obaj z Yale) podjęli się tego zadania i w publikacji z września 2021 przedstawili listę 1886 interwencji na przestrzeni ponad 750 lat. Jest to pierwsza próba kompilacji tak kompletnego katalogu działań mających na celu przeciwdziałanie problemom sektora finansowego. Najdawniejsza interwencja na ich liście jest datowana na styczeń 1257 roku, kiedy to władze miejskie Genui uczestniczyły w negocjacjach wierzycieli z właścicielami upadłych banków. Listę zamyka dofinansowanie Hengfeng Bank na łączną kwotę 100 miliardów juanów przez chińskie władze w grudniu 2019 roku.

Metrick i Schmelzing skupiają się na siedmiu kategoriach interwencji: udzielaniu pożyczek instytucjom finansowym, gwarancjom, zastrzykom kapitałowym, zarządzaniu aktywami (np. ich skupom), restrukturyzacjom instytucji, zmianom czy tymczasowemu zawieszeniu regulacji oraz pozostałym (stress testy, istotne przemowy oficjeli i tym podobne). Jako że zależy im na skompletowaniu listy działań, których głównym celem jest stabilizacja sektora finansowego, świadomie pomijają dewaluacje kursów walutowych, stymulację fiskalną czy standardową politykę pieniężną.

Władze najczęściej starały się rozwiązać problemy instytucji finansowych poprzez zapewnienie im płynności. Udostępnienie dodatkowych środków w ramach okna dyskontowego czy akceptowanie szerszej gamy aktywów niż poprzednio jako zastawu to przykłady interwencji z kategorii „pożyczki”. Stanowią one ponad 28% pozycji na liście Metricka i Schmelzinga i były szczególnie popularne w XIX wieku. Dzisiaj też cieszą się popularnością, chociaż ich rola się zmniejszyła w okresie powojennym. Znacznie zmalało znaczenie zmian reguł (nieco powyżej 14% wszystkich interwencji). Przed XIX wiekiem interwencje tego typu były dominujące, a w XIX wieku niemalże tak popularne jak zapewnianie płynności. Wówczas dużo częściej zawieszano funkcjonowanie giełd i banków czy wstrzymywano możliwość wycofania depozytów, żeby „przeczekać” problemy. Obecnie zamiast tego coraz częściej używa się zastrzyków kapitałowych (15% wszystkich interwencji i 1/4 spośród tych, które zastosowano po 2000 roku).

Władze nie tylko przestawiły się z przeczekiwania kryzysów na bardziej aktywną walkę z problemami, ale zaczęły także stosować więcej różnych sposobów jednocześnie. Widoczny jest trend w liczbie interwencji używanych w trakcie jednego kryzysu – wzrost ze średnio 1,27 przed rokiem 1800 do 2,60 w ostatnim dwudziestoleciu. Wzrosła też wielkość przeciętnej interwencji mierzona jako procent nominalnego PKB. Przykładowo: podczas gdy przed 1972 rokiem interwencje w postaci zastrzyków kapitałowych opiewały przeciętnie na 2% PKB, średnia ich wielkość w okresie 1972-2019 to 10% PKB. Jeszcze większy wzrost miał miejsce w przypadku programów pożyczkowych.

Dokładna analiza dziejów interwencji pozwoliła Metrickowi i Schmelzingowi zidentyfikować okresy problemów sektora finansowego, które wcześniejsza literatura pominęła. Mogło się tak dziać dlatego, że interwencje skutecznie zapobiegały przerodzeniu się trudności instytucji finansowych w kryzys gospodarczy, przez co te wydarzenia wymknęły się uwadze innych badaczy. Metrick i Schmelzing doszukali się 902 kryzysów finansowych, ponad dwukrotnie więcej niż łącznie opisano do tej pory w literaturze.

W XIX wieku można wyróżnić dwa okresy, w których interwencje w sektorze finansowym były szczególnie liczne. Pierwszy z nich miał miejsce w latach 1810-1821, kiedy Wojny Napoleońskie i późniejsza monetyzacja długu publicznego naraziły banki na straty. Podobnie burzliwe były czasy Wiosny Ludów – na przestrzeni ledwie dwóch lat (1847-1848) rządy interweniowały aż 25 razy.

 W pierwszej połowie XX wieku na szczególną uwagę zasługują lata 1914 i 1931. Pod względem liczby interwencji (odpowiednio 47 i 69) ustępują one jednie rokowi 2008 (167 interwencji).  Próby pomocy bankom w roku 1914 są skoncentrowane w lipcu i sierpniu, bezpośrednio po wybuchu I Wojny Światowej. Na rok 1931 przypada ponad połowa wszystkich interwencji w latach 1929-1933. Niewątpliwie przyczyniło się do tego bankructwo wielkiego austriackiego banku Credit-Anstalt, które doprowadziło do fali upadłości instytucji finansowych w Europie i Stanach Zjednoczonych.

Czasy funkcjonowania systemu z Bretton Woods były szczególnie spokojne, ale kolejne dziesięciolecia to okres wcześniej niespotykanej niestabilności. W latach 1980-2000 średnio co roku miały miejsce 24 interwencje, znacznie więcej niż w uchodzących za obfitujące w paniki bankowe czasach klasycznego standardu złota. Nie wynika to jedynie z wyższej gotowości władz do podjęcia jakichkolwiek działań, ale także z częstszego występowania problemów w sektorze finansowym.

Analiza Metricka i Schularicka pokazuje, że niestabilność sektora finansowego w ostatnich latach osiągnęla skalę niespotykaną nigdy wcześniej w historii. Nie stało się to jednak z dnia na dzień – trend wzrostowy w częstotliwości kryzysów finansowych da się zaobserwować już od końca XVII wieku. 

GRAPE | Tłoczone z danych dla Dziennika Gazety Prawnej, 14 stycznia 2022 r.