Nie każda inwestycja się zwraca
Anatol Roettke
W polityce gospodarczej istnieje jeden szczególnie trwały mit: że inwestycje publiczne są zawsze dobre. Drogi, mosty, linie kolejowe, szkoły, szpitale — im więcej, tym lepiej. Jeśli rośnie dług, trudno: „to inwestycje, one się zwrócą”. Najnowsze badanie Amata Adarova i Uga Panizzy pokazuje jednak, że to myślenie bywa kosztowną iluzją.
Amat Adarov (Bank Światowy) raz Ugo Panizza (Geneva Graduate Institute) stawiają tezę prostą, ale politycznie niewygodną: o skutkach inwestycji publicznych decyduje nie ich skala, lecz jakość. I co ważne — nie jest to intuicja publicystyczna, lecz wniosek oparty na nowej, unikatowej bazie danych obejmującej tysiące projektów inwestycyjnych realizowanych w ponad 120 krajach na przestrzeni dwóch dekad.
Ta nowa baza danych, oparta na niezależnych ocenach ex post projektów Banku Światowego, pozwala autorom zmierzyć coś, co dotąd wymykało się statystyce: czy publiczne inwestycje faktycznie działają. Nie czy zostały ogłoszone, nie czy miały poprawne procedury, lecz czy osiągnęły cele i zrobiły to efektywnie. Na tej podstawie powstaje indeks jakości inwestycji publicznych — miernik realnych efektów, a nie papierowych obietnic.
Wynik jest jednoznaczny. Ten sam wzrost inwestycji publicznych prowadzi do zupełnie różnych konsekwencji fiskalnych, w zależności od jakości ich realizacji. W krajach o wysokiej jakości inwestycji większe nakłady obniżają ryzyko państwa, zmniejszają koszty obsługi długu i — w długim okresie — redukują relację długu do PKB. Inwestycje potrafią się tam wręcz „same finansować”.
W krajach o niskiej jakości inwestycji sytuacja wygląda odwrotnie. Więcej inwestycji oznacza wyższe ryzyko, droższe finansowanie i narastający dług. Projekty nie generują wystarczającego wzrostu, za to tworzą trwałe zobowiązania: koszty utrzymania infrastruktury, straty operacyjne, presję na budżet. To klasyczne „białe słonie” — inwestycje, które dobrze wyglądają na slajdach, ale źle w bilansie państwa.
I tu pojawia się najważniejszy — i najbardziej praktyczny — wniosek z badania. Dla krajów rozwijających się, szczególnie tych o niskich dochodach, wysoka jakość inwestycji publicznych nie jest luksusem, lecz warunkiem stabilności makroekonomicznej. Tam, gdzie przestrzeń fiskalna jest ograniczona, dostęp do rynków kapitałowych niestabilny, a koszty długu wysokie, źle zaprojektowana fala inwestycji może szybko zagrozić wypłacalności państwa.
Autorzy podkreślają, że właśnie w tych krajach — zmagających się z wysokimi spreadami, niskimi ratingami i lukami infrastrukturalnymi — jakość inwestycji decyduje o tym, czy dług stanie się narzędziem rozwoju, czy źródłem kryzysu. Problem polega na tym, że są to jednocześnie państwa, które najczęściej mają najsłabsze systemy zarządzania inwestycjami publicznymi.
Stąd wniosek idący dalej niż sama krytyka. Jeśli inwestycje publiczne mają rzeczywiście wspierać wzrost w krajach o niskich dochodach, potrzebne jest wsparcie instytucjonalne i finansowe ze strony społeczności międzynarodowej. Nie tylko więcej pieniędzy, lecz lepsze przygotowanie projektów, ich selekcja, monitoring i ocena — zgodnie z ramami wypracowanymi przez Bank Światowy i MFW. Do tego potrzebne są lepsze reguły wydatkowe, zarządzanie długiem oraz finansowanie na preferencyjnych warunkach.
Innymi słowy: inwestycje publiczne nie są magiczną różdżką. Mogą przyspieszyć rozwój — ale tylko tam, gdzie państwo potrafi nimi dobrze zarządzać lub gdzie otrzymuje realne wsparcie w budowie takich zdolności. Bez tego nawet najszlachetniejsze intencje kończą się rachunkiem, który trzeba zapłacić z odsetkami.
Ostatecznie pytanie nie brzmi więc: czy inwestować więcej? Pytanie brzmi: czy umiemy inwestować mądrze — i czy pomagamy innym robić to lepiej. Bo, jak pokazuje to badanie, rynki finansowe nie nagradzają intencji. Nagradzają efekty co widać w wycenach długu, wycenach ryzyka bankructwa oraz ratingach kredytowych.